Pol. Entscheidungswege in Zeiten von Stuttgart21 – Artikel aus der FAZ als einführende Lektüre

Mit Christoph Bürgin (Präsident der Schweizer Gemeinde Zermatt) und Stadtrat Edwin Schwarz (Dezernent für Planen, Bauen, Wohnen und Grundbesitz von Frankfurt am Main) werden wir über folgendes Thema diskutieren:

In Zeiten von Stuttgart 21: Führen Volksentscheide zur stärkeren Akzeptanz politischer Entscheidungen? Was können wir vom Schweizer System lernen? 

Am 21. November erschien in der Frankfurter Allgemeine Zeitung dazu passend der Artikel „Verfahrene Verfahren, ratlose Planer“ von Matthias Alexander. Diesen möchten wir Ihnen als einführende Lektüre empfehlen. Viele der Gedanken, die hier vorgebracht werden, diskutieren wir auch beim nächsten Treffen der Montagsgesellschaft. Falls Sie sich noch anmelden möchten, bitte ich Sie, dies bis 29. November 2010 12:00 Uhr zu tun. Im Folgenden der Artikel aus der Frankfurter Allgemeinen Zeitung:

Verfahrene Verfahren, ratlose Planer. Die Auseinandersetzungen um Stuttgart 21 geben Politik und Verwaltung zu denken: Wie sollen die Bürger an der Planung von wichtigen Projekten beteiligt werden? Die Unsicherheit ist groß, denn schon jetzt ist Planung ein schwieriges Geschäft.

Von Matthias Alexander

Im Dialog mit den Bürgern: Oberbürgermeisterin Petra Roth debattiert über die künftige Nutzung des Bolongaropalasts 21. November 2010 Wer in diesen Wochen eine Tagung von Stadtplanern besucht, der wird erleben, dass Stuttgart 21 das alles beherrschende Thema ist. Wer immer auf einer solchen Zusammenkunft äußert, dass die Folgen für die Planung von Großprojekten, aber auch von kleineren Vorhaben unabsehbar seien, der wird allgemeine Zustimmung ernten. „Wie ein Tsunami trifft Stuttgart 21 die Planungswelt“, sagte der frühere Berliner Senator Volker Hassemer unlängst auf dem Hochschultag zur Nationalen Stadtentwicklungspolitik in der Hauptstadt. Politik und Verwaltung müssten neue Wege finden, sich bei potentiell strittigen Projekten zum richtigen Zeitpunkt mit der Bevölkerung ins Benehmen zu setzen.Hassemer erinnerte daran, dass es nach der Wende in Berlin gelungen sei, die Notwendigkeit von Großprojekten mittels des „Stadtforums“ zu vermitteln. 80 Persönlichkeiten hätten damals alle zwei Wochen vier Stunden lang getagt, und zwar öffentlich; Entscheidungen habe das Gremium nicht getroffen, sondern diese nur für die Politik vorbereitet. Auf diese Weise habe man die Bürger durch Information eingebunden und mögliche Konflikte von vornherein entschärft. Mancher im Publikum dachte allerdings bei sich, dass die glorreichen Tage, von denen Hassemer erzählte, nun auch schon 15 Jahre her sind.

Positives Gegenbeispiel aus Frankfurt

Auch das Mediationsverfahren für den Ausbau des Frankfurter Flughafens wird in diesen Wochen immer wieder als positives Gegenbeispiel bezeichnet, wenn darüber gesprochen wird, was in Stuttgart schiefgelaufen ist. Das Gremium mit bekannten und geachteten Persönlichkeiten, das noch von Ministerpräsident Hans Eichel (SPD) eingesetzt wurde, habe entscheidend dazu beigetragen, dass sich die Gewaltausbrüche der Auseinandersetzung um die Startbahn West nicht wiederholt hätten, heißt es allgemein.Ob das wirklich so ist, muss Spekulation bleiben. Man könnte einwenden, dass der Flughafen schon lange nicht mehr so umstritten ist wie in den achtziger Jahren. Immerhin profitieren Zehntausende Beschäftigte und ihre Angehörigen von der Jobmaschine. Das Versprechen, dass die Startbahn West neue Arbeitsplätze schaffen würde, ist durch die anschließende Entwicklung eingelöst worden. Das hat die Behauptung, mit der neuen Landebahn werde es sich genauso verhalten, plausibel erscheinen lassen. Diesen dauerhaften Beschäftigungseffekt hätte Stuttgart 21 nicht zu bieten, jedenfalls nicht unmittelbar.

Für einen Proteststurm wie in Stuttgart braucht es Leute mit Charisma

Es ist auch darauf hinzuweisen, dass weiterhin Großprojekte, selbst solche der außergewöhnlich schwerfälligen Deutschen Bahn AG, realisiert werden, ohne dass sich dagegen eine Volksbewegung erhöbe. Kleinere Bürgerinitiativen und Verbände schöpfen auch in diesen Fällen den Rechtsweg aus, das kostet Zeit und Nerven, es fließt aber kein Blut. Wenn Kritiker des Protests gegen Stuttgart 21 sagen, sie seien gespannt, wie sich die Grünen verhielten, wenn sich erst einmal massiver Widerstand gegen die Leitungen richte, die Ökostrom quer durchs Land transportieren sollen, dann treffen sie zwar einen schwachen Punkt der Grünen. Doch da diese Leitungen nicht durch Innenstädte verlegt werden, dürfte der Widerstand lokal bleiben.So werden wohl viele Protestler, die auf einen Mobilisierungseffekt wie im Fall von Stuttgart 21 hoffen, Enttäuschungen erleben. Das gilt mit einiger Wahrscheinlichkeit für die Initiative „2 statt 4“, die einen vierspurigen Ausbau der Bahnstrecke zwischen Frankfurt und Friedberg verhindern möchte. Die ersten Aktionen sind jedenfalls auf wenig Resonanz gestoßen.Einiges deutet darauf hin, dass viel zusammenkommen muss, um einen Proteststurm auszulösen, wie ihn Stuttgart – ausgerechnet Stuttgart, muss man wohl sagen – jetzt erlebt. Ein tiefer Eingriff in ein identitätsstiftendes Stadtbild oder in eine besonders schöne Landschaft gehört zu den Voraussetzungen. Wichtig sind auch Akteure, die sich mit Charisma und Einsatzbereitschaft an die Arbeit machen und andere mitreißen, was durch moderne Kommunikationsformen im Internet erleichtert wird. Der Erfolg des Protests sorgt dann für neuen Zulauf.

Unbehagen mit politischen Entscheidungsstrukturen

Das alles muss aufbauen auf einer tieferliegenden Unzufriedenheit, die sozusagen das Fundament für den Protest bildet. Die Verunsicherung der Mittelschichten in Krisenzeiten ist genannt worden, auch das Unbehagen mit politischen Entscheidungsstrukturen, die als nicht mehr zeitgemäß erscheinen. Die Parteien tun sich offenbar immer schwerer damit, den Bürgerwillen aufzugreifen und im richtigen Moment in den Planungsprozess einzuspeisen.Wenn Stuttgart 21 in Planerkreisen und in der Politik so große Unsicherheit auslöst, dann dürfte das weniger an der Sorge liegen, dass solche Gewaltausbrüche nun auch andernorts gehäuft auftreten könnten. Das Unbehagen rührt eher daher, dass es in der Planungspolitik vieler Kommunen schon länger gärt. Die alten Verfahren stehen in Frage, ohne dass sich ein geeigneter Ersatz gefunden hätte. Frankfurt bietet dafür einige Beispiele.

Urteilsbildung für den neutralen Laien äußerst schwierig

Etwa die Debatte um die Frankfurter Altstadt: Der erste Impuls, die ebenso geschichtsvergessene wie phantasielose Planung der Stadt für das Areal zwischen Dom und Römer zu kritisieren, stieß auf ein breites Echo, die Politik besserte eilends in einigen Punkten nach. Als es dann aber galt, Alternativen zu entwickeln, begannen die Schwierigkeiten. In ihrer Begeisterung für das Projekt haben viele Bürger Wünsche formuliert, die weder miteinander zu vereinbaren noch finanzierbar sind. Die verschreckte Kommunalpolitik machte den Fehler, darauf nur halbherzig hinzuweisen. Darüber sind schon fünf Jahre ins Land gegangen, ohne dass das Projekt einen entscheidenden Schritt weitergekommen wäre.Die Versuche von Fachplanern, das Machbare und das Unmögliche zu benennen, werden von den engagierten Bürgern gern als vorgeschoben abgetan. Auch der verächtliche Ton, mit dem Expertenwissen als interessengeleitet betrachtet wird, gehört zu den neuen Protestbewegungen. Da sich auch von ihnen immer ein – echter oder vermeintlicher – Fachmann rekrutieren lässt, der den Kollegen Unkenntnis vorhält, ist die Urteilsbildung für den neutralen Laien äußerst schwierig.Politik und Planer werden jedenfalls mit einem Phänomen umgehen lernen müssen, das viele von ihnen als Volkswillkür empfinden. Hassemer, der nicht mehr aktiv in der Politik tätig ist, konnte dieses Unbehagen auf der Berliner Tagung relativ frei formulieren: Viele Bürger machten es sich bequem und beschränkten ihr Engagement auf die Teilnahme an Wahlen. Wenn ihnen dann aber ein bestimmtes Projekt sauer aufstoße, äußerten sie punktuell scharfe Kritik an der Politik. Eine hohe Ministerialbeamtin stimmte ihm zu und wies darauf hin, dass man auch die Motivation der ehrenamtlich tätigen Kommunalpolitiker bedenken müsse. Wenn ihre Bemühungen ständig durchkreuzt würden, könnte die Bereitschaft zum Engagement weiter leiden.

Wünsche der Bürger auf ihre Finanzierbarkeit hin überprüfen

Publikumsbeschimpfung helfe wenig, meinte Hassemer noch. Das hat inzwischen auch das Land Baden-Württemberg begriffen und auf die Proteste mit der Berufung von Heiner Geißler als Moderator reagiert. Auch in Frankfurt wurde auf dem Höhepunkt der Altstadtdebatte eine Moderatorin bestellt, die eine sogenannte Planungswerkstatt mit interessierten Bürgern leitete. Ihr gelang immerhin eine atmosphärische Entspannung der Lage, inhaltlich hat das Verfahren allerdings nicht für eine Klärung gesorgt.Auch zur künftigen Nutzung des Bolongaropalasts in Höchst wurde eine Planungswerkstatt einberufen; die Bürger beteiligten sich mit großer Sachkunde und konnten Politik und Verwaltung von mancher unsinnigen Absicht abbringen. Dieter von Lüpke, Leiter des Stadtplanungsamts, blickt mit Sympathie auf diese Entwicklung. Stärker das Gespräch mit den Bürgern oder auch mit Stiftungen und anderen bürgernahen Institutionen zu suchen könne manches Projekt absichern. Sein eigenes Amt tut das schon, wie das Innenstadt-Konzept zeigt, das mit starker Beteiligung der Bevölkerung erarbeitet worden ist. Politik und Verwaltung steht aber auch hier das schwierigste Stück Arbeit erst noch bevor: Sie muss die Wünsche der Bürger auf ihre Finanzierbarkeit hin überprüfen.

Am Ende hinterlässt jede Entscheidung Sieger und Besiegte

Wie sehr Moderatoren oder Mediatoren im Ernstfall harte Konflikte vermeiden können, bleibt abzuwarten. Auch sie kommen nicht an der Tatsache vorbei, dass am Ende eine Entscheidung getroffen werden muss, die Sieger und Besiegte hinterlässt. Zudem scheint nicht ausgeschlossen, dass sich die Wirkung der Moderatorenrolle abnutzen könnte. Gegner von Projekten könnten mit der Zeit argwöhnen, dass es sich nur um einen Handlanger der Befürworter handelt.Vieles spricht deshalb dafür, dass Bürger- und Volksentscheide künftig eine größere Rolle spielen werden. Auch daran schließen sich weitere Fragen an. Gerade in Frankfurt mit seiner stark wechselnden Bevölkerung sollte man sich keine Illusionen machen, was das Interesse des Souveräns an solchen Abstimmungen angeht. Die Befürworter einer Fachwerk-Altstadt haben immer wieder mit einem Bürgerbegehren „gedroht“, sind aber den Nachweis schuldig geblieben, dass sie die nötigen Massen in Bewegung setzen können. In Städten wie Heidelberg mit einer sehr traditionsbewussten Bevölkerung ist die Lage eine andere; dort wurde vor wenigen Monaten der Erweiterungsbau der Stadthalle in einem Bürgerentscheid gekippt.Ferner ist zu klären, wann der richtige Zeitpunkt für einen solchen Entscheid ist. Werden die Bürger in der Anfangsphase eines Projekts gefragt, könnte eine positive Entscheidung durch die notwendigen Veränderungen im weiteren Planungsverfahren delegitimiert werden. Zudem müsste zuvor ein Parlamentsbeschluss herbeigeführt werden, der ebenfalls auf schmaler Faktenbasis zu treffen wäre. Wird die Bevölkerung erst am Ende der Planung gefragt, stünde der gesamte enorme Aufwand zur Disposition, der bis dahin getrieben wurde.

Wer soll über Projekte abstimmen, die einen Stadtteil betreffen?

Sollten Bürger- und Volksentscheide tatsächlich zum gängigen Instrument werden, stünde die Politik zudem vor der schwierigen Frage, das Abstimmungsgebiet abzugrenzen. Darauf weist Olaf Cunitz, der Fraktionsvorsitzende der Grünen im Römer, hin. So stellt sich die Frage, wie sich über Projekte abstimmen ließe, die einen Stadtteil betreffen, die übrigen Bürger einer Großstadt aber kaum. Das Quorum für die Gesamtstadt zu erfüllen, wäre nahezu unmöglich. Umgekehrt könnte ein Projekt in einem Stadtteil große Auswirkungen auf die Gesamtstadt haben. Wer soll dann abstimmen?Oder: Angenommen, es gäbe eine weitere Startbahn am Flughafen, wer sollte darüber entscheiden dürfen: Die Frankfurter? Alle Anrainerkommunen? Alle Gebietskörperschaften, die von Fluglärm betroffen sind oder in denen Fraport-Mitarbeiter leben? Oder vielleicht doch ganz Hessen oder gar Deutschland?Hier müsste auf allen Ebenen rechtlich nachgebessert werden. Über den Ausbau des Flughafens, der im Bundesverkehrswegeplan steht, ließe sich nicht auf lokaler Ebene abstimmen. Einen regionalen Volksentscheid, der zwischen einzelner Kommune und Land angesiedelt ist, kennt die Verfassung nicht.

Großprojekte grundsätzlich zur Entscheidung vorlegen

Das könnte geändert werden, meint Klaus Oesterling, Fraktionsvorsitzender der SPD im Römer. Er schlägt vor, die Planung von Großprojekten abzukürzen, etwa auf zwei bis drei Jahre, sie dann aber grundsätzlich den Bürgern zur Entscheidung vorzulegen. Am Beispiel des Flughafens führt er an, dass dort mit gigantischem Aufwand beispielsweise Untersuchungen über Flora und Fauna angestellt worden seien, obwohl fast allen Beteiligten klar gewesen sei, dass die Ergebnisse auf die politische Entscheidung ohnehin kaum Einfluss gehabt hätten.Cunitz äußert sich da skeptischer. Es sei schon richtig, auf eine Beschleunigung der Verfahren zu dringen, sagt er. Aber im Einzelfall würden dann doch wieder Stimmen laut, dass die Politik ein Projekt durchpeitschen wolle – nicht zuletzt von Sozialdemokraten, wenn sie in der Opposition seien. Der Grünen-Politiker hält es für wichtiger, dass die Aufgabenteilung zwischen Politik und Verwaltung wieder stärker respektiert werde. Gerade in Frankfurt sei die Tendenz der Kommunalpolitiker stark, sich als Sachbearbeiter mit kleinsten Details zu betätigen. Das führe zu immer neuen Verzögerungen.

Oesterling: Lange Planungszeiten gefährden auch solche Projekte, für die es in der Bevölkerung Zustimmung gibt

Ob die Verwaltung tatsächlich wesentlich schneller arbeitete, wenn sie von der Politik weniger behelligt würde, ist zu bezweifeln. Amtsleiter von Lüpke weist darauf hin, dass die meisten Ämter ihr Personal abgebaut hätten, gleichzeitig steige aber die Zahl an Vorschriften. Und der Stadtplaner Albert Speer wirft der Verwaltung vor, dass sie gar nicht merke, wie lange sie brauche. Im Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung berichtete er vor kurzem über Erfahrungen seines Büros mit Köln, wo sich Vertreter unterschiedlicher Dezernate, die mit derselben Sache beschäftigt seien, gar nicht gekannt hätten.Ein hoher Beamter aus der Frankfurter Bürokratie weiß Ähnliches zu berichten. Wenn Mitarbeiter verschiedener Ämter zusammenkämen, um über ein Projekt zu sprechen, dann trügen sie vor allem Gründe vor, die aus ihrer Sicht gegen das Vorhaben sprächen. Wenn man dann frage, wie es gehen könne, herrsche Schweigen. Einen Sonderbeauftragten zu benennen, der das Projekt durch die einzelnen Ämter steuern solle, sorge im Zweifel nur für noch mehr Kompetenzstreitigkeiten.Die langen Planungszeiten gefährden nach Ansicht von Oesterling auch solche Projekte, für die es in der Bevölkerung Zustimmung gibt. Diejenigen, die eine Planung angestoßen hätten, seien oft nicht mehr in Amt und Würden, wenn es ernst werde. Oesterling nennt als Beispiel den Bau einer U-Bahn unter dem Stadtteil Ginnheim: Vor der Kommunalwahl 1997 habe es eine große politische Mehrheit für das Projekt gegeben, auch mit den Anliegern habe weitgehendes Einvernehmen geherrscht und den Geschäftsinhabern seien Entschädigungen für die Bauzeit versprochen worden.

Verwaltungsstrukturen nicht auf regionale Vorhaben ausgerichtet

Knapp zehn Jahre später, als es nach intensiver Planung zur Planfeststellung kam, sei die Stimmung im Stadtteil schon deutlich weniger positiv gewesen. Nach der Kommunalwahl 2006 hätten die Grünen dann das mühsam und für viel Geld vorbereitete Projekt kurzerhand streichen können. Da mittlerweile im Ortsbeirat und in anderen Gremien im Stadtteil ganz andere Akteure das Sagen gehabt hätten, hätte sich auch dort fast niemand an die alten Beschlüsse gebunden gefühlt.Auch der Umstand, dass viele größere Projekte nicht mehr nur eine Kommune betreffen, sondern mehrere Städte und Gemeinden, macht den Planern zu schaffen. Die Verwaltungsstrukturen in Hessen und in den meisten anderen Bundesländern sind nicht auf regionale Vorhaben ausgerichtet. So ist der Planungsverband Rhein-Main von begrenztem Einfluss.Die Planungen für die Regionaltangente West können dafür als Beispiel dienen. Dabei handelt es sich um eine Bahnlinie, die Bad Homburg und andere Vordertaunuskommunen, aber auch den Kreis Offenbach besser an den Flughafen anbinden soll. Die Strecke würde vor allem auf Frankfurter Gemarkung verlaufen, die Stadt hat jedoch am wenigsten von der neuen Anbindung, zu deren Finanzierung sie unter den Kommunen jedoch am meisten beisteuern soll. Kein Wunder, dass sich das Engagement im Römer in Grenzen hält.

Mangelnde Klärung von Kompetenzen

Ein weiteres Beispiel für die mangelnde Klärung von Kompetenzen zwischen den Kommunen auf der einen Seite und der Region auf der anderen ist die geplante Neubebauung der Offenbacher Hafeninsel. Die Offenbacher mussten sich nicht nur mit den Betrieben auf dem gegenüberliegenden Frankfurter Mainufer ins Benehmen setzen, sie hatten auch auf den Regionalplan Rücksicht zu nehmen, der einen strengen Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm vorsieht. Nicht nur der Offenbacher Magistrat dachte, er könne den Plan auf die leichte Schulter nehmen, da er von der vermeintlich wenig bedeutenden Regionalversammlung Südhessen beschlossen worden war. Dann belehrte der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Politik eines Besseren.In anderen Regionen, in denen die finanzielle Lage vieler Kommunen angespannter ist, etwa im Rheinland, ist man schon einen Schritt weiter. Dort werden außerordentliche Anlässe wie Internationale Bauausstellungen dafür genutzt, alle Beteiligten in der jeweiligen Region zu besonderen Anstrengungen zu motivieren, die helfen, die üblichen Verwaltungsgrenzen zu überwinden.Im prosperierenden Rhein-Main-Gebiet ist die Ausrichtung einer Internationalen Bauausstellung bezeichnenderweise gescheitert. Bei der 2003 früh gescheiterten Bewerbung Frankfurts und der Region für die Olympischen Spiele 2012 hatte sich angedeutet, dass die Städte und Gemeinden in der Region zur Kooperation bereit sind, wenn eine verbindende Idee ansteckend wirkt. Allerdings wäre es wohl nur eine Frage der Zeit gewesen, wann sich im Falle einer aussichtsreichen Olympiabewerbung eine Bürgerinitiative gegen das Vorhaben gebildet hätte. Das Vorbild dafür wäre allerdings nicht Stuttgart 21 gewesen, sondern Berlin 2000.

Text: F.A.Z.
Bildmaterial: Verena Müller © Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH 2010.
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Termin
29. November 2010, 19:30 Uhr
Veranstaltungsort
MARITIM Hotel
Theodor-Heuss-Allee 3
60486 Frankfurt am Main